制度建設(shè)中的幾個(gè)問(wèn)題
發(fā)布時(shí)間：2009-03-17 12:17:00 訪問(wèn)次數(shù): 牛余慶 信息來(lái)源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們黨在制度建設(shè)方面取得了巨大成就，可以說(shuō)重視制度建設(shè)已經(jīng)成為全黨的共識(shí)，但也存在一些不同的認(rèn)識(shí)。通過(guò)深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，我們發(fā)現(xiàn)在黨的制度建設(shè)方面，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。
比如，對(duì)制度本身的理解問(wèn)題。對(duì)于“制度”我們并不陌生，日常生活中有各種各樣稱之為“制度”的東西，大到人民代表大會(huì)制度、民主集中制制度，小到作息制度、就餐制度等，因此一些同志就把制度等同于一系列的規(guī)章條例、規(guī)則辦法。這就陷入了對(duì)制度理解的第一個(gè)誤區(qū)。規(guī)章條例、規(guī)則辦法，是制度的載體和表現(xiàn)形式，不是制度本身。
“制度”一詞，在中國(guó)思想史上久已有之。漢語(yǔ)中“制”有節(jié)制、限制的意思，“度”有尺度、標(biāo)準(zhǔn)的意思，這兩個(gè)字結(jié)合起來(lái)，表明制度是節(jié)制人們行為的尺度，如《商君書(shū)》中就曾有過(guò)這樣的敘述：“凡將立國(guó)，制度不可不察也”，“制度時(shí)，則國(guó)俗可化而民從制”。《辭海》解釋的制度第一含義便是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。西方學(xué)術(shù)界對(duì)“制度”也有不同的理解，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思認(rèn)為制度“是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”。在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)中，制度被理解為“組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序”。湯因比認(rèn)為“制度是人和人之間的表示非個(gè)人關(guān)系的一種手段”，羅爾斯將“制度理解為一種公開(kāi)的規(guī)范體系，這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等等”等等。雖然中西各種流派的表述不同，但都含有一個(gè)共同的理念，那就是制度是人們必須遵守的行為規(guī)程，其本質(zhì)屬性正如鄧小平所說(shuō)“它不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力和看法的改變而改變?！币虼?，我們不能將制度的各種載體或者各種表現(xiàn)形式，誤當(dāng)作制度本身，否則，制度就由規(guī)則降為規(guī)則要素了。
又比如，關(guān)于制度建設(shè)成就的考量問(wèn)題。由于持有上述“制度”觀念，在有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部看來(lái)，制度建設(shè)就是制定更多的規(guī)章條例、規(guī)則辦法。于是，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了與制度制定者維護(hù)秩序的初衷相悖的現(xiàn)象：秩序沒(méi)有隨著制度數(shù)量的增長(zhǎng)而改善，反而適得其反。這種現(xiàn)象在黨內(nèi)也不罕見(jiàn)，就拿黨風(fēng)制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，黨的十五大以來(lái)，省部級(jí)以上機(jī)關(guān)（不含軍隊(duì)）制定紀(jì)檢監(jiān)察和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多達(dá)3800多件，僅就關(guān)于禁止公款吃喝的制度就有37個(gè)，可大吃大喝、公款消費(fèi)的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底解決，個(gè)別地區(qū)、部門(mén)照吃不誤，甚至愈演愈烈。這至少給我們兩點(diǎn)啟示：其一，衡量黨內(nèi)制度建設(shè)的成就，不能只看制定了多少規(guī)章條例，而是要看制定了多少絕大多數(shù)黨員認(rèn)同的，并自覺(jué)遵守的黨內(nèi)行為規(guī)則。其二，制度建設(shè)的重心應(yīng)該放在制度落實(shí)上。制度制定僅僅是制度建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，除了制度制定，制度建設(shè)還包括制度宣傳、制度落實(shí)、制度檢查、制度改進(jìn)等環(huán)節(jié)，其中制度落實(shí)是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。再好的制度，如果得不到落實(shí)，也是一紙空文，絲毫不起作用。如果沒(méi)有制度的有效落實(shí)，即使我們將各種規(guī)章條例、規(guī)則辦法貼滿了大大小小的墻壁，也達(dá)不到“制度”的作用。
由此再來(lái)審視目前制度建設(shè)，至少還存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：一是制度本身不健全，沒(méi)有制度、無(wú)章可循的問(wèn)題。比如密切聯(lián)系群眾是我們黨“三大優(yōu)良作風(fēng)”之一，但我們還沒(méi)有具體的領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾制度；再比如，中共中央早就頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)》，并將對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督作為重點(diǎn)，但我們還沒(méi)有制定對(duì)“一把手”的具體監(jiān)督制度。二是制度相互“打架“的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)生活中，往往就一個(gè)相同的問(wèn)題，不同的部門(mén)制定不同的制度，由于沒(méi)有很好地溝通和協(xié)調(diào)，制度之間相互打架，不但加大了制度制定的成本，而且削減了制定的效用，這就是幾十個(gè)文件管不住一張嘴，十幾個(gè)部門(mén)管不了一頭豬，文山會(huì)海屢禁不止等的主要病根。三是制度權(quán)威不夠的問(wèn)題。制度之所以流于形式，很重要的一個(gè)原因就是有人凌駕于制度之上，或游離于制度之外。由于個(gè)別人不遵守制度的行為沒(méi)有被追究，制度的權(quán)威性大打折扣。這樣的人逐漸增多，制度就形同虛設(shè)了。
再比如，對(duì)制度功能的認(rèn)知問(wèn)題。一提到制度的功能或者制度的作用，大家通常聯(lián)想到的詞語(yǔ)大多是“必須”、“禁止”、“不得”、“一定要”、“嚴(yán)懲”等，在一些單位和部門(mén)，制度作為引領(lǐng)工作的方向標(biāo)，成為大家都不敢碰的高壓線，制度成了“強(qiáng)制”的代名詞。其實(shí)這里又存在一個(gè)誤區(qū)，那就是對(duì)制度功能的片面理解。一方面 “制度”具有強(qiáng)制功能，因?yàn)樗?guī)定大家必須遵守的共同行為規(guī)則，即該怎么做、不該怎么做；另一方面，我們還要承認(rèn)“制度”具有激勵(lì)功能，體現(xiàn)人文關(guān)懷的一面。就制度創(chuàng)建的本意來(lái)看，出發(fā)點(diǎn)或落腳點(diǎn)都是為了使人們更好地生活。正如諾斯所說(shuō)，“在歷史上，人類制度的目的是要建立社會(huì)秩序，以及降低交換中的不確定性，并為經(jīng)濟(jì)行為的績(jī)效提供激勵(lì)”，阿爾奇安和德姆塞茨認(rèn)為，制度提供“解決跟資源稀缺有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題”以及相關(guān)利益沖突的方式，制度“幫助人們形成那種在他與別人的交易中可以合理把握的預(yù)期”。制度除了通過(guò)降低交易成本，減少不確定性，給人明確的預(yù)期，體現(xiàn)對(duì)個(gè)人對(duì)激勵(lì)外，還對(duì)“人類”具有激勵(lì)作用，哈耶克認(rèn)為制度提供了人類在世界上行為的基礎(chǔ)，沒(méi)有這個(gè)基礎(chǔ)，世界將充滿無(wú)知和不確定性。在馬克思的制度理念中，制度既是特定時(shí)期生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)結(jié)構(gòu)性框架，也是特定生產(chǎn)力水平下人們經(jīng)濟(jì)行為的基本規(guī)則。
最后，制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。在學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀過(guò)程中，有很多同志重制度建設(shè)，輕機(jī)制建設(shè)，甚至認(rèn)為自己工作多年，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，沒(méi)必要再談什么機(jī)制問(wèn)題。其實(shí)不然，如果說(shuō)制度是人們辦事的規(guī)矩或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)一定目的的規(guī)則的話，那么機(jī)制就是能夠促使人們遵守這些規(guī)矩和實(shí)現(xiàn)某種目的的方法。一句話，機(jī)制就是制度化了的方法。在實(shí)踐中，我們的很多制度得不到落實(shí)，就是因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的機(jī)制，比如黨的代表大會(huì)制度、黨委會(huì)工作制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等都迫切需要建立健全實(shí)施機(jī)制。機(jī)制是制度落實(shí)的保證，只有有了機(jī)制，制度才能真正落到實(shí)處。
總之，只有按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持發(fā)展是第一要義，促進(jìn)黨內(nèi)制度的改革創(chuàng)新；堅(jiān)持以人為本的理念，不僅體現(xiàn)制度的規(guī)范功能，還要考慮黨的整體利益和黨員的個(gè)體利益，凸顯制度激勵(lì)功能，體現(xiàn)制度的人文關(guān)懷；堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求，使黨內(nèi)各項(xiàng)制度之間在內(nèi)容與時(shí)空上協(xié)調(diào)一致，相得益彰，才能最終使我們徹底走出黨內(nèi)制度建設(shè)的誤區(qū)。
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