讓基層黨內(nèi)民主與人民民主良性互動
發(fā)布時間：2009-07-22 19:37:00 訪問次數(shù): 中共中央黨校黨建教研部教授、博導(dǎo) 高新民 信息來源：人民網(wǎng)-《人民論壇》
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中國的社會主義民主政治，實際上包含了黨內(nèi)民主與人民民主兩個方面的內(nèi)容。黨內(nèi)民主的發(fā)展與人民民主的發(fā)育程度密不可分，二者需要通盤的考慮，需要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提下創(chuàng)造良性互動的環(huán)境。
黨內(nèi)民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直選所涉及的問題
發(fā)端于村民自治的基層民主政治，近些年來有了更加深入的發(fā)展，形成了人民民主與黨內(nèi)民主互動的局面。如吉林白城縣（處）以下干部的“三票制”（第一票是群眾提名，第二票指民意否決，第三票是常委會或全委會票決），四川平昌縣和成都市新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選等等，都借鑒了基層群眾直接選舉的經(jīng)驗，擴(kuò)大了基層黨組織直選范圍，對基層人民民主的發(fā)展起到了推進(jìn)作用。
但是，當(dāng)黨內(nèi)民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直選的時候，就不僅牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子問題，還牽涉到執(zhí)政黨與政府、人大的關(guān)系，牽涉到廣義的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子”（包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主任，即以黨組織為核心的基層政權(quán)組織建設(shè)問題）的產(chǎn)生方式。這是中國特定條件下的特有問題。
比如，在黨的領(lǐng)導(dǎo)的總原則下，直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，與非直選產(chǎn)生的政權(quán)系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人是什么關(guān)系？黨組織如何以法定的、民主的方式推薦產(chǎn)生政權(quán)系統(tǒng)的候選人？從另外的角度說，直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與非經(jīng)直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記又是什么關(guān)系？是向授權(quán)方負(fù)責(zé)還是向非經(jīng)選舉的黨委負(fù)責(zé)？如果雙方都是直選產(chǎn)生的，但各自是在不同性質(zhì)、不同范圍的選舉中獲勝任職的，那么，在授權(quán)關(guān)系不一致的情況下，同樣會產(chǎn)生向誰負(fù)責(zé)的問題。雖然原則上向選民負(fù)責(zé)與向上級黨組織負(fù)責(zé)是一致的，但在二者意見不一致時怎樣統(tǒng)一？這與村民直選村委會（村委會是群眾自治組織，不是政權(quán)組織）有很大不同。執(zhí)政黨基層組織直選勢必影響到同級政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的人選，而同級政權(quán)系統(tǒng)（政府、人大等）人選的產(chǎn)生方式是有憲法和法律規(guī)定的，這里牽涉的就是政治體制的問題。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選與政權(quán)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式需要形成良性互動的制度環(huán)境
從根本上說，黨內(nèi)民主的發(fā)展與人民民主的發(fā)育程度是分不開的。二者需要有一個通盤的考慮，需要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提下創(chuàng)造良性互動的環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選與政權(quán)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式同樣需要一種良性互動的制度環(huán)境。形成這種環(huán)境依賴于下列條件：
進(jìn)一步深化對社會主義民主政治基本結(jié)構(gòu)的認(rèn)識，準(zhǔn)確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)方式。中國的事情關(guān)鍵在黨，中國政治體制設(shè)置是以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心而展開的，任何層面的改革都必然觸及到這一問題。基層黨組織負(fù)責(zé)人直選，直接從核心問題入手，是黨內(nèi)民主的重大發(fā)展。
但是，即使直選產(chǎn)生的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子，在人民民主中，在與政府和人大領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)生關(guān)系時，也存在怎樣實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。特別是在調(diào)整廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子時，黨組織提名候選人是慣例，也是得到廣泛認(rèn)同的“組閣權(quán)”的表現(xiàn)，但從法律上講，這只是“提議”之權(quán)，不是“強(qiáng)制”權(quán)，需要經(jīng)過一系列相應(yīng)的法定程序才能實現(xiàn)黨的“提議”。同樣，從法律上講，享有“提議”之權(quán)的還有其他人，例如人大代表。在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，其候選人可以由黨組織推薦也可以個人自愿報名；在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選的地方，也可以自愿報名（選舉范圍不同）。那么，如果二者同時進(jìn)行直選，在黨內(nèi)通過直選擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并不一定能確保在黨外選舉中獲勝。如果黨組織推薦的候選人落選，是否就失去了黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？事實上，只要是共產(chǎn)黨員上任，無論是組織推薦還是群眾提名或個人自薦，都實現(xiàn)了黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。此外，按國家法律規(guī)定需經(jīng)人大選舉的干部，任何組織和個人、任何其他范圍其他性質(zhì)的選舉或決議都不能替代。黨委不審批人大選舉的結(jié)果。這些恰恰是黨的十一屆三中全會以來的一大進(jìn)步，是社會主義民主政治條件下黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的根本轉(zhuǎn)變。沒有這一轉(zhuǎn)變，就沒有民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。
國家法制建設(shè)與黨內(nèi)制度建設(shè)要相互銜接。目前各地出現(xiàn)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，大部分側(cè)重于某一個方面：或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，不涉及黨內(nèi)選舉；或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長仍按原有方式產(chǎn)生；或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選為主涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的提名方式，等等。由此就出現(xiàn)了一些實際操作與現(xiàn)行法律不完全相符，或者國家法律規(guī)定與黨內(nèi)制度規(guī)定相互矛盾、沖突的現(xiàn)象。這在基層民主政治的探索階段是可以理解的，但從長遠(yuǎn)來看，國家法律與黨內(nèi)制度應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選作出統(tǒng)一的界定、規(guī)范，使黨內(nèi)民主與人民民主在法制的軌道上同步發(fā)展，相互促進(jìn)而不是相互掣肘。
把基層民主政治的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革聯(lián)系起來。基層民主政治的發(fā)展不可能單靠直選而突飛猛進(jìn)，需要有全面的制度設(shè)計。在通盤考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政治與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定黨內(nèi)選舉與人大選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉之間的相互關(guān)系，如果廣泛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交叉任職，那么還要界定不同的授權(quán)關(guān)系、權(quán)責(zé)對應(yīng)問題，相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的長遠(yuǎn)格局等問題。其中，最重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式問題。因為，直選方式不等同于治理模式的改變，治理模式卻可以決定需要什么樣的方式產(chǎn)生治理者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不同于縣級治理，也不同于村民自治，究竟是延續(xù)幾十年來的領(lǐng)導(dǎo)方式，還是借鑒村民自治的有益成果進(jìn)行創(chuàng)新，形成新的治理模式，是事關(guān)民主政治發(fā)展的重要問題。只有在民主的、法治的治理模式中，才有可能鞏固當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的成果，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的成果也只有在民主法治的治理模式中才能展現(xiàn)其意義。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉與干部人事制度的改革要通盤設(shè)計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選只是基層民主的一個方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，哪些職務(wù)需要選舉，哪些職務(wù)屬于非選舉職務(wù)，需要有一個全面的界定，以科學(xué)的規(guī)則界定民主的邊界，以科學(xué)的精神規(guī)劃基層干部隊伍建設(shè)，使目前的直選試點(diǎn)與干部制度改革相互銜接，使基層政治生活經(jīng)濟(jì)生活保持穩(wěn)定。
進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選，通常采用全體黨員（有一定比例的黨外群眾參加）先選黨委書記，再選副書記，最后才產(chǎn)生黨的委員會的方式。但由此對黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系提出一系列新的問題。黨內(nèi)權(quán)力主體是黨員，黨員選舉產(chǎn)生黨代表，黨代表大會選舉產(chǎn)生委員會，委員會選舉產(chǎn)生書記，反映了層層授權(quán)關(guān)系。而書記直選后，書記與委員會就不是授權(quán)關(guān)系，委員會與黨代表大會也不是授權(quán)關(guān)系了，那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)究竟是什么？書記與黨委、與代表大會又是什么關(guān)系？黨的集體領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)？雖然這只是局部地方的直選所帶來的問題，但為著社會主義民主政治有序而穩(wěn)定的發(fā)展，黨內(nèi)應(yīng)有相應(yīng)的制度規(guī)范。
《人民論壇》 (2005年 第九期)
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