黨代表任期制和黨代會常任制辨析
發(fā)布時間：2008-08-05 19:11:00 訪問次數(shù): 張榮臣 信息來源：《理論前沿》
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[摘要] 黨代表任期制和黨代會常任制，是一個問題的兩個層面。在進行黨內民主制度設計的時候，內涵上既不能把它完全分開，又不能混為一談。實踐中，要按照十七大的要求，有所側重。
[關鍵詞] 黨代表任期制； 黨代會常任制
作為推行黨內民主的重要舉措，黨的十七大提出實行黨代表任期制和黨代會常任制，并明確把實行黨代表任期制寫進了黨章。黨代表任期制和黨代會常任制，是一個問題的兩個層面。在進行黨內民主制度設計的時候，內涵上既不能把它完全分開，又不能混為一談。實踐中，要按照十七大要求的“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”，有所側重。
一
黨代表任期制一般認為就是黨代會的代表和它所選舉產生的委員會的資格和權利同時存在，任期與換屆同委員會的任期與換屆同期。
按照政黨活動的一般規(guī)范，黨代表一旦當選，很自然地應當在其當任的這一屆發(fā)揮作用，直到下屆代表大會召開。盡管由于黨代表大會在各個政黨內部的作用不同，代表的作用也不盡相同。但至少在理論上，沒有哪一個政黨規(guī)定黨代表的權利截止到代表大會結束。從這個意義上講，黨代表沒有什么任期不任期之分。但對我們黨來說，黨代表任期制問題的提出并明確寫進黨章，卻有其特殊的時代背景和意義。因為馬克思主義政黨最初都實行年會制。馬克思、恩格斯創(chuàng)立的共產主義者同盟，就確認黨的代表大會是黨的唯一的最高權力機關，共產主義者同盟代表大會每年召開一次會議。俄共奪取政權后，根據列寧的倡議，俄共（布）決定每年召開一次黨代會，行使黨的最高權力機關的職能。我們黨從“一大”到“六大”，都堅持黨章中明文規(guī)定的黨代會年會制。在年會制的條件下，代表大會每年召開，代表每年都有活動，人們不會提出代表任期的問題。但是，在改變黨代表大會年會制以后，情況就不一樣了。如果黨代表的主要活動范圍依然是代表大會，那就意味著，在兩次代表大會間隔的幾年時間里，特別是由于特殊的歷史原因，在兩次代表大會間隔時間較長（如黨的“六大”到“七大”間隔17年）的情況下，黨代表是不起作用的。對一個政黨的正常運作來說，這不是個小問題，而是事關黨內民主是否充分、黨的肌體能否保持健康的大問題。正因為如此，黨的十七大明確提出實行黨代表任期制并明確寫進黨章，這有利于調動代表參與黨內事務的積極性和主動性；有利于擴大黨內民主，提高黨委決策的民主化、科學化水平，促進決策的貫徹落實；有利于建立并實行有效的監(jiān)督制約機制，推進黨委機關、黨委領導班子的自身建設。
黨代表實行任期制后，他們發(fā)揮作用的空間很大，這也是黨的十七大強調實行黨的代表大會代表任期制并將其寫入黨章的意義所在。因為黨代會代表自身有了責任感和榮譽感，在反映社情民意、參與決策、監(jiān)督批評等等，都會起重要的作用。我們要按照十七大強調的改革創(chuàng)新的精神，制定科學規(guī)劃和具體落實措施。當前要做的是，對黨代表活動的方式作出規(guī)定，建立黨內情況向黨代表報告、通報制度；建立黨的領導部門和機關和黨代表的聯(lián)系、溝通制度，在聯(lián)系的過程中要做到經常性的征求意見、溝通情況，拓寬下情上遞、上情下達的渠道；建立黨代表的視察、調研制度；建立黨代表的建議、質詢制度，黨代表可以以個人或集體的名義對黨的領導部門和領導機關的工作提出意見和建議，對有關部門的答復或處理結果有疑問或意見的，可以通過相應程序提出質詢。同時，黨代表所在單位要積極支持黨代表履行職責，并提供相應的便利條件。
二
黨代會常任制一般認為就是由全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級代表，并每年召開一次各級黨的代表大會，履行其最高權力機關的職責。
黨代會任期制是同黨的代表大會常任制密切相關的，因為黨代表要實行任期制要發(fā)揮作用，就需要有個平臺。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上的總結講話中提出：是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。他解釋：設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有10年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。緊接著，鄧小平在1956年9月16日“八大”會議上所作的《關于修改黨的章程的報告》中提出了實施黨代會常任制的意見，并進行了論證。黨章草案規(guī)定全國代表大會每屆任期五年，省一級的代表大會每屆任期三年，縣一級的代表大會每屆任期兩年。這三級代表大會一律每年開會一次，原有的黨的各級代表會議則不再實行。黨的代表大會實行常任制，將大大減少代表選舉工作的負擔。代表大會在任期屆滿以前，可以隨時召集。由于每年開會，代表大會的會議也就可以開得簡便一些。代表大會常任制的最大好處，是使代表大會成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關，它的效果，是幾年開一次會和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。由于代表是常任的，他們要向選舉他們的單位負責，就便于他們經常地集中下級組織、黨員群眾和人民群眾的意見和經驗，在代表大會會議上就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機關的工作。
自此，開始了中國共產黨黨代會常任制的探索實踐。黨的“八大”把黨代表大會常任制寫入了黨章?！鞍舜蟆币院螅?957年到1958年初，全國各地都召開了本屆黨的代表大會的第二次或第三次會議。1958年5月，黨中央召開了第八次全國代表大會第二次會議。遺憾的是，在隨后的時間里，黨的民主生活出現(xiàn)不正?，F(xiàn)象，黨代會常任制也隨之中斷。中國共產黨一開始就是從黨內民主的角度來提出黨代表常任制問題的。鄧小平在八大上明確指出了這一點：黨代會常任制的這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發(fā)展。由于1957年以后，黨在發(fā)展黨內民主問題上遭受了挫折，黨內形成了高度集中、缺乏民主的體制，以至于發(fā)展到黨的領袖個人專斷、個人迷信，造成了后來“文化大革命”這樣的大災難?？偨Y歷史的經驗教訓，黨的十一屆三中全會以后，黨代會常任制的問題作為發(fā)展黨內民主的一個重要議題，再次被黨內反復提起，反映了黨內對發(fā)展民主的迫切要求。從20世紀80年代末期開始，黨中央有關部門先后在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個縣（市、區(qū)），進行了黨代會常任制試點。2002年11月，黨的十六大肯定黨代會常任制的方向，為黨代會常任制的實踐注入了新的活力。十六大后，廣東、浙江、湖北、四川、江蘇等省進行更多的黨代會常任制試點，黨代會常任制的發(fā)展進入了一個新的階段。黨的十七大提出選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。
同十七大強調“實行”黨的代表大會代表任期制不同，對黨代會常任制強調的是選擇一些縣（市、區(qū)）“試行”。因為從各地的經驗看，黨代表大會常任制主要圍繞提高代表素質、改進代表產生方式、通過各種途徑充分發(fā)揮代表的作用來展開。眾所周知，黨內民主的實質是如何保障廣大黨員的民主權利，在目前黨內民主制度不夠健全，黨內生活仍不完善，黨代表還不能充分發(fā)揮其決策、保證、監(jiān)督、議事等作用的情況下，實行黨代表大會常任制無疑是從制度上完善黨內民主的一種探索、嘗試。但在肯定上述積極意義的同時，也要看到它在實行過程中存在的問題，就是黨代表大會常任制的實行有賴于黨的各方面制度建設的配套和自身制度建設的完備，比如，實行常任制所要求的黨代表的決策、監(jiān)督權利，就需要改革和完善黨的代表大會制度，改革和完善黨內選舉制度，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。這些就不是一個黨代表常任制所能解決的，需要的是一個全面的制度建設，一個從上到下的通盤設計。如果沒有這些制度的配套，黨代會常任制也會流于形式。更為重要的是，現(xiàn)在實行黨代會常任制，其目的如果還是像黨的八大強調的，“是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關”，這就涉及黨的根本領導體制，涉及黨內的權力運行機制的大問題了。所以，對于黨代表大會常任制，現(xiàn)在強調兩句話更為全面，一是要繼續(xù)探索，二是要不斷完善。
注：本文為北京市政治文明研究中心“黨內民主研究”課題的研究成果，課題編號07022。
(本文作者：中共中央黨校黨建部教授)
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