加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會(huì)和委員會(huì)制度建設(shè)調(diào)查
發(fā)布時(shí)間：2008-08-19 13:31:00 訪問(wèn)次數(shù): 中組部黨建研究所課題組 信息來(lái)源：《黨建研究》
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黨內(nèi)民主是黨的生命。加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，必須充分尊重黨員的主體地位，保障黨員民主權(quán)利。黨的代表大會(huì)制度和委員會(huì)制度是黨的重要組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨意志的重要載體，對(duì)推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有十分重要的意義。因此，必須以改革創(chuàng)新精神，從改革體制機(jī)制入手，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會(huì)制度建設(shè)，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。2007年，本課題組組織力量，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別走訪地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式進(jìn)行了深入調(diào)研。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會(huì)和委員會(huì)制度建設(shè)問(wèn)題形成了一些初步認(rèn)識(shí)。
一
中國(guó)共產(chǎn)黨在80多年的奮斗歷程中，始終把加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會(huì)和委員會(huì)制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要任務(wù)，堅(jiān)持根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的需要不斷完善創(chuàng)新。特別是十六大以來(lái)，黨中央從新世紀(jì)新階段的形勢(shì)和任務(wù)出發(fā)，就加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會(huì)和委員會(huì)制度建設(shè)提出了一系列新要求，推出了一系列新舉措。按照中央要求，各地黨組織堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。主要是：積極探索黨代表任期制，黨代表的作用得到較好發(fā)揮；試行黨代會(huì)年會(huì)制，黨代表大會(huì)的制度功能得到較充分體現(xiàn)；全面落實(shí)全委會(huì)票決下一級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職人選制度，全委會(huì)的用人權(quán)得到增強(qiáng)；逐步完善常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制度，全委會(huì)的監(jiān)督職能得到強(qiáng)化；全面推進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革，地方黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)。但從總體來(lái)看，這與中央關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進(jìn)性的要求相比，還存在一定差距。主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
?。ㄒ唬┮恍┑胤近h的代表大會(huì)對(duì)委員會(huì)的工作報(bào)告討論不充分，影響了會(huì)議質(zhì)量。當(dāng)前，一些地方黨的代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量還不盡如人意，突出表現(xiàn)在代表對(duì)報(bào)告的討論不夠深入。
一是報(bào)告提交大會(huì)前沒(méi)有廣泛征求代表意見(jiàn)，代表對(duì)重要議題缺乏會(huì)前準(zhǔn)備。問(wèn)卷調(diào)查顯示，有13.1%的人表示，由于“對(duì)相關(guān)情況不了解”，所以在黨代會(huì)上提不出實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)。二是有的地方提交黨代表大會(huì)的工作報(bào)告過(guò)于宏觀，講原則性意見(jiàn)多，講解決實(shí)際問(wèn)題的措施少；講成績(jī)多，講問(wèn)題少，代表無(wú)法深入討論。三是黨代表對(duì)自己的角色定位認(rèn)識(shí)不正確，審議報(bào)告的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。有的地方黨代表把審議報(bào)告的職責(zé)錯(cuò)誤地理解為學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)報(bào)告精神，只談自己如何理解、貫徹，對(duì)委員會(huì)的工作提不出意見(jiàn)或建議。
（二）黨內(nèi)選舉制度不完善，一些地方黨代表大會(huì)選舉工作發(fā)揚(yáng)民主不夠。選舉程序存在缺陷。一些地方候選人提名制度過(guò)于籠統(tǒng)，候選人介紹制度過(guò)于模糊，甚至流于形式。組織上沒(méi)有給候選人提供表達(dá)和展示的平臺(tái)。問(wèn)卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為目前影響黨內(nèi)民主選舉的最主要問(wèn)題”時(shí)，有36.5%的人認(rèn)為代表對(duì)候選人的情況不了解。有的地方還存在著選票設(shè)計(jì)不科學(xué)，填寫(xiě)選票時(shí)不尊重代表的隱秘權(quán)，選舉的監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題。
選舉人的意志沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。有的地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織意圖，忽視了代表的選舉權(quán)利。有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過(guò)于明顯。
競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入不夠。從擴(kuò)大黨內(nèi)民主和廣大黨員干部的要求來(lái)看，目前，許多地方差額選舉與直接選舉的比例還是太少。浙江臺(tái)州市在對(duì)326人的問(wèn)卷調(diào)查中，有52.7%的受訪者認(rèn)為黨內(nèi)民主選舉制度存在的主要問(wèn)題是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入不夠。
?。ㄈh的地方委員會(huì)向同級(jí)代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的規(guī)定難以落實(shí)，影響了黨代表大會(huì)的權(quán)威。依照黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)應(yīng)向同級(jí)代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但從實(shí)際情況看，黨的地方代表大會(huì)一般每5年召開(kāi)一次，委員會(huì)直到5年屆滿才向黨的代表大會(huì)報(bào)告工作，而且每屆黨代會(huì)聽(tīng)取和審議的委員會(huì)報(bào)告，不是由它選舉產(chǎn)生的委員會(huì)所作的報(bào)告，而是由上屆黨的代表大會(huì)所選舉產(chǎn)生的委員會(huì)的報(bào)告。在長(zhǎng)達(dá)5年時(shí)間里，委員會(huì)如何對(duì)同級(jí)代表大會(huì)負(fù)責(zé)缺乏制度安排，黨代會(huì)對(duì)它所授予的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督手段和載體。因此，大會(huì)閉幕后，黨代會(huì)難以繼續(xù)在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，其監(jiān)督職能也得不到真正實(shí)現(xiàn)。
一些地方黨委委員屆中頻繁調(diào)整影響了同級(jí)黨代表大會(huì)選舉的權(quán)威性。保持委員會(huì)成員的穩(wěn)定是尊重代表大會(huì)的意志、維護(hù)黨內(nèi)選舉的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基本要求。《地方黨委工作條例》規(guī)定，調(diào)動(dòng)或指派下一級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人，其數(shù)額在下一級(jí)黨的委員會(huì)任期內(nèi)一般不得超過(guò)常委會(huì)委員職數(shù)的二分之一。但是，有的地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)界限規(guī)定。有的地方黨代表大會(huì)剛剛開(kāi)過(guò)，有的常委工作就發(fā)生變動(dòng)。如果組織上隨時(shí)任免黨委主要負(fù)責(zé)人，黨代表大會(huì)的選舉就失去了實(shí)際意義。
?。ㄋ模┮恍┑胤近h委決策范圍不明確、議事規(guī)則和決策程序不規(guī)范，全委會(huì)的決策、監(jiān)督職能虛化。一些地方黨委重大問(wèn)題的決策權(quán)過(guò)分集中于常委會(huì)。一些地方對(duì)提交全委會(huì)決定的“重大問(wèn)題”的范圍和內(nèi)容規(guī)定不明確，或者雖然作了一些具體規(guī)定，但缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和程序作保證。在缺乏制度規(guī)范的情況下，哪些問(wèn)題需要提交全委會(huì)討論決定，實(shí)際上完全取決于常委會(huì)特別是書(shū)記的意愿。有的地方單純從決策效率考慮，以常委會(huì)代替全委會(huì)決定重大問(wèn)題。
一些地方全委會(huì)議事規(guī)則和決策程序不完善。主要表現(xiàn)有：一是全委會(huì)召開(kāi)次數(shù)和內(nèi)容的安排不夠科學(xué)。有的地方全委會(huì)召開(kāi)次數(shù)過(guò)少，一次會(huì)議研究的議題很多，會(huì)議時(shí)間又較短，委員難以充分發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)議題的討論、決定往往是草草了事。有的地方往往把召開(kāi)全委會(huì)當(dāng)成一種形式，存在通報(bào)情況多，研究問(wèn)題少；部署工作多，決定大事少；提出要求多，聽(tīng)取批評(píng)少的“三多三少”問(wèn)題。二是全委會(huì)的議題準(zhǔn)備工作不夠規(guī)范。一些地方提交全委會(huì)審議的議題在會(huì)前不作認(rèn)真研究準(zhǔn)備，議題方案既缺少科學(xué)的論證，又缺乏實(shí)際操作性。有的地方甚至不按規(guī)定提前把會(huì)議議題和相關(guān)資料送達(dá)委員，委員在會(huì)前對(duì)議題一無(wú)所知，與臨時(shí)動(dòng)議區(qū)別不大。三是會(huì)議的民主氣氛不夠濃。有的是由熟悉議題相關(guān)工作的委員發(fā)表一點(diǎn)意見(jiàn)，其他委員隨便議議；有的是書(shū)記率先表態(tài)，其他委員因個(gè)人利害關(guān)系或礙于面子不敢或不愿表達(dá)不同意見(jiàn)，隨聲附和。有的完全看主要領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。
全委會(huì)對(duì)常委會(huì)及其成員難以進(jìn)行監(jiān)督。主要原因是：缺乏足夠有效的監(jiān)督手段。比如，黨章規(guī)定常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間行使委員會(huì)的職權(quán)。但是，常委會(huì)行使全委會(huì)職權(quán)的情況應(yīng)如何向全委會(huì)報(bào)告，全委會(huì)又如何及時(shí)對(duì)常委會(huì)權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，常委會(huì)如果出現(xiàn)違背全委會(huì)決議的問(wèn)題如何解決，目前在制度上尚缺乏有效的制約措施。雖然2007年4月中央出臺(tái)了開(kāi)展黨內(nèi)詢問(wèn)和質(zhì)詢辦法，但由于缺乏可操作的具體工作程序，目前這項(xiàng)工作在地方基本沒(méi)有開(kāi)展。
?。ㄎ澹┮恍┑胤近h委常委會(huì)的工作機(jī)制不夠完善。推行地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，地方黨委常委會(huì)的工作運(yùn)行出現(xiàn)了一些新的情況和問(wèn)題。
專(zhuān)職副書(shū)記職責(zé)定位不明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。許多專(zhuān)職副書(shū)記感到困惑，副書(shū)記在常委會(huì)中的職責(zé)和定位不對(duì)稱，出現(xiàn)了“專(zhuān)職不專(zhuān)，實(shí)職虛設(shè)”的問(wèn)題，工作積極性和主動(dòng)性受到很大影響。
常委之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，常委分工相對(duì)獨(dú)立。如果缺乏溝通交流，常委會(huì)集體決策就容易成為“書(shū)記+分管常委”的決策，勢(shì)必影響常委會(huì)的議事能力和決策水平。
議題的確定程序不完善。一些地方常委會(huì)議題的確定存在隨意性，主要取決于一把手的主觀意志。只要書(shū)記認(rèn)為重要，就提交常委會(huì)討論；如果書(shū)記認(rèn)為不重要，即使其他常委認(rèn)為很重要也很難提交常委會(huì)討論。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查顯示，在回答地方黨委常委會(huì)決策隨意性大的主要根源時(shí)，有43%的人選擇常委會(huì)議事規(guī)則、決策程序不完善和一把手不按程序辦事。
二
加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會(huì)制度和委員會(huì)制度建設(shè)，必須堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十七大精神，從我們黨面臨的新形勢(shì)新任務(wù)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以改革創(chuàng)新的精神，切實(shí)解決好黨的地方代表大會(huì)制度和委員會(huì)制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題和弊端，使黨的各級(jí)地方代表大會(huì)和委員會(huì)更好地發(fā)揮職能作用。
?。ㄒ唬┙Y(jié)合實(shí)際制定貫徹落實(shí)黨的代表大會(huì)代表任期制的具體辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用。實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，是改革和完善黨的代表大會(huì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，落實(shí)黨代表對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有十分重要的意義。地方黨委應(yīng)著重在以下幾個(gè)方面著力。
1.改進(jìn)代表產(chǎn)生辦法。代表選舉是代表任期制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。要按照黨章和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，改進(jìn)代表產(chǎn)生方式，從制度設(shè)計(jì)和程序安排上充分保障黨員意愿的表達(dá)，強(qiáng)化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。一是合理劃分選舉單位。二是合理規(guī)定代表結(jié)構(gòu)比例。減少領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表比例，增加工農(nóng)生產(chǎn)一線黨員代表比例。同時(shí)，調(diào)整界別代表比例，應(yīng)特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)推薦。三是擴(kuò)大差額選舉比例。調(diào)研中，一般認(rèn)為黨代表候選人的差額比例為30-50%比較合適。四是組織開(kāi)展競(jìng)選演說(shuō)。競(jìng)選演說(shuō)有利于加深對(duì)候選人的了解，提高代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，也有利于增強(qiáng)黨代表的代表意識(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺(tái)進(jìn)行競(jìng)選承諾，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。
2.建立保證黨代表閉會(huì)期間發(fā)揮作用的制度。從各地探索實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)逐步建立黨代表考察、調(diào)研制度，黨代表質(zhì)詢、詢問(wèn)制度，黨代表提案、建議制度，黨
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